A Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de responsabilidade fiscal, como é mais conhecida popularmente, na realidade é a Lei Complementar 101, da Seção I, integrante das normas gerais, que entrou em vigor no ano de 2000, no dia 4 de maio. Ela foi criada com o objetivo de regulamentar a Constituição Federal, no que diz respeito à Tributação e Orçamentar em atendimento ao artigo 163 desta constituição.

Em sua criação, os políticos envolvidos tinham o objetivo de controlar os gastos dos gestores públicos em todas as esferas governamentais, pois se acreditava que estes eram os principais responsáveis pelos gastos desnecessários e mal planejados com gastos sistematicamente superiores às receitas. Mesmo com parte dos presidentes e da câmara dos Deputados contra esta Lei, ela foi aprovada.

O grande desequilíbrio fiscal no país, os gastos metodicamente superiores às receitas, predominou na administração pública do Brasil por anos. Assim, consequentemente, a economia tornou-se negativa impactando diretamente na população por mais de uma geração.

“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As Dívidas Públicas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a Nação não quiser ir à falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar, em vez de viver por conta pública.”

Marcus Tullius Cícero – Roma, 55 A.C.

A inflação totalmente descontrolada, a dívida externa e interna, convivia com taxas de juros cada vez mais altas. A população estava cada vez mais endividada de forma expressiva e a carga tributária relativamente alta, quando comparada com países ao nosso entorno.

Esta realidade acabou levando as finanças públicas a tal situação que limitou o atendimento das necessidades fundamentais da população, como educação, moradia, saúde, saneamento, causando efeitos indesejáveis sobre sua parcela mais pobre, e que mais sofre as sequelas da ausência de investimentos por parte do governo.

Visto a necessidade governamental em regular e equiparar as dívidas, um conjunto de medidas foram criadas, entre elas a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Junto a ela, a transparência nos gastos públicos tornou-se necessário propiciando que o cidadão acompanhasse os gastos e investimentos voltados à população.

O surgimento do orçamento público está intimamente ligado à ideia de controle e pela necessidade de regular a transparência dos governantes no destino dos recursos públicos.

A ideia do orçamento público já era evidente na Magna Carta inglesa, outorgada no ano de 1215, pelo Rei João Sem Terra, sendo este apenas um esboço do que consideramos como orçamento público nos dias atuais. Desde então, muitas técnicas orçamentárias foram desenvolvidas, fazendo frente às exigências e necessidades entre o Estado e a sociedade.

O orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância.  É um instrumento utilizado para as entidades organizar os seus recursos financeiros e a forma de gerir seus custos e receitas. No Brasil, o orçamento é regido e protegido por diversas formalidades legais.

Sua existência está prevista constitucionalmente, planejada anualmente mediante Lei específica que prevê uma receita e fixa despesas para um determinado exercício. Assim, uma instituição só poderá realizar despesas se estas estiverem previstas ou incorporadas ao orçamento. 

A Constituição Federal, em sua Seção II, no Art. 165, Leis de Iniciativa do Poder Executivo, estabelece que para a execução das finanças orçamentais seja respeitado:

  1. o plano plurianual (PPA);
  2. as diretrizes orçamentárias (LDO);
  3. os orçamentos anuais (LOA).

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) procura retomar a prática de planejamento para a execução dos gastos públicos, incluindo a responsabilidade social em seu disposto. Com tal inclusão, a participação popular nas discussões e elaboração dos planos e orçamentos até a apresentação pública do projeto, contando também com a transparência, dispondo todas as contas a qualquer momento para a consulta de qualquer cidadão e instituição. Prevê a emissão de relatórios periodicamente com fins fiscais de execução orçamentária. Com o advento da internet, estes tornaram-se de domínio público assim que publicados, muitas vezes causando grande movimentação popular.

Como toda Lei, a LRF é composta de vários pontos e um conjunto de normas e princípios estabelecidos, dentre eles alguns merecem mais destaque por serem de aplicabilidade comum aos gestores. Assim os abordaremos a seguir:

  • Limites de gasto com pessoal: a Lei fixa limites para este tipo de despesa, em relação à receita corrente líquida para os três Poderes e para cada nível de governo. 
  • Limites para o endividamento público: serão estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da República abarcando o endividamento interno e externo.
  • Definição de metas fiscais anuais: previstas para os três exercícios seguintes.
  • Mecanismos de compensação de despesas de caráter permanente: o governante não poderá criar uma despesa de ordem continuada pelo prazo superior a dois anos, sem indicar uma fonte de receita ou uma redução de outras despesas.
  • Mecanismo para o controle das finanças públicas durante o período eleitoral: a Lei impede a contratação de operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, no último ano de mandato e proíbe o aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que antecedem o final do mandato (BRASIL, 2011). O descumprimento à aplicação de dispositivos regidos pela LRF pode implicar em crimes de responsabilidade fiscal. Esse tipo de crime pode levar à cassação do mandato do gestor.

Você sabia que a primeira nação no mundo a desenvolver um marco legal sobre acesso foi a Suécia, em 1766. Já os Estados Unidos aprovaram sua Lei de Liberdade de Informação, conhecida como FOIA (Freedom of Information Act), em 1966. Na América Latina, a Colômbia foi pioneira ao estabelecer, em 1888, um Código que franqueou o acesso a documentos de Governo. No México, a Lei de 2002 é considerada uma referência, com sistemas rápidos de acesso.

Em seu contexto, no Art. 163, a Lei complementar dispõe sobre:

I – Finanças públicas;
II – Dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – Emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – Fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela EC nº 40/2003);
VI – Operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII – Compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional (BRASIL, 2017, on-line).

O governante que não respeita essa lei está sujeito a diversas punições, de acordo com o item que não for cumprido.

As mais comuns são a anulação do ato infrator, multa, detenção e cassação do mandato.

No site do Tesouro Nacional, http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-suas-penalidades é possível verificar todas as penalidades impostas aos gestores que não respeitam a LRF.

Porém, sem um conceito padrão do que é despesa com pessoal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) não tem sido suficiente para conter o excesso de gastos com servidores públicos na ativa e aposentados.

O gasto é uma das discrepâncias entre os critérios fiscais adotados pelo Tesouro Nacional e por tribunais de contas estaduais.

Os efeitos da falta de padronização são tema de estudo da Secretaria de Fazenda do Ministério da Economia.

Quando a LRF completou 18 anos, no ano passado, pesquisas apontaram que vários estados já tinham superado o chamado “limite de alerta” de gastos com folha de pagamentos (incluindo aposentados), e também o “limite prudencial”.

De acordo com estudo do diretor de Estados e Municípios da Fazenda do Ministério da Economia, Bruno Funchal, 15 estados superaram em 2017 o limite de 60% da receita corrente líquida em gastos com pessoal, incluindo ativos a aposentados – pela contabilidade oficial.

Porém, observa Funchal, pelo conceito contábil usado pelos tribunais de alguns estados, apenas 7 estavam desenquadrados.

Nos casos mais graves, essa falta de padrão permite a estados excluírem da conta de gastos com pessoal até mesmo as despesas com inativos e pensionistas. Assim, muitos estados conseguem não ultrapassar os limites da LRF.

O estudo do Ministério da Economia indica ações para dar mais transparência às contas dos estados.

A primeira é esclarecer os limites de gastos com pessoal, para evitar divergências entre os entes da federação, e dar um prazo aos estados acima do limite se regularizarem.

No Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal enviado em junho ao Congresso Nacional, o governo propôs prazo de cinco anos para os estados se adequarem aos limites da LRF e terem acesso a benefícios fiscais.

Tudo isso deve respeitar a contabilidade oficial – com a apuração das despesas com pessoal, incluindo gastos com inativos e pensionistas, e sem a exclusão do IRRF do cálculo.

O governo propõe ainda tirar do papel o Conselho de Gestão Fiscal (CGF) e usar o órgão para harmonização os conceitos contábeis de forma permanente.

O Conselho de Gestão Fiscal teria como objetivos:

  • definir interpretações técnicas na aplicação das normas voltadas à responsabilidade da gestão fiscal, para garantir a sua efetividade;
  • editar normas gerais de consolidação das contas públicas, bem como relatórios contábeis e plano de contas padronizado para a Federação;
  • editar normas relativas à padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos fiscais de que tratam a LRF;
  • promover debates, divulgação de análises, estatísticas fiscais padronizadas, estudos e diagnósticos no âmbito de suas competências.

Enfatizamos que embora não sejam de implementação obrigatória, o plano de governo ou o plano de Diretrizes Governamentais e o plano estratégico são desejáveis no sentido de propiciarem um melhor planejamento governamental.

Observa-se também, que mesmo os instrumentos de planejamento impostos pela ordem jurídica, o Plano Plurianual, o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a LDO e a Lei Orçamentária Anual, a LOA, passam ao largo da preconizada participação popular.

Na maioria são elaborados por contabilistas quase sempre terceirizados sob o manto de intermináveis consultorias.

Na realidade, os próprios servidores que estão diretamente ligados à execução orçamentária, os quais operam o sistema, são chamados a tecer sua opinião sobre o assunto. Necessita-se urgentemente que aja espaço para uma Gestão por resultados, onde o preceito da participação popular no tracejamento dos planos e projeto seja levando muito a sério, e onde o resultado seja sempre o bem comum.

É evidente que infelizmente seja necessário uma previsão legal para que os administradores tomem consciência da importância dos princípios da moralidade administrativa e da gestão responsável e eficiente. Portanto acredita-se que a LRF seja um instrumento importante e primordial, mas não suficiente para o equilíbrio das contas públicas, faz-se necessário uma mudança radical na visão de todos que exerçam papel na gestão pública. Desde os gestores, auditores, vereadores, entes públicos, dentre outros, mas principalmente da sociedade, o melhor instrumento fiscalizador que existe.

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Sobre o autor

Carlos Henrique Luques Ruiz

Carlos Henrique Luques Ruiz

Dr. Carlos Henrique Luques Ruiz - Advogado atuante desde 1999; Pós Graduado em Direito Tributário; Contador; Pós Graduado em Perícias Contábeis e MBA em Gestão Pública com ênfase em Cidades Inteligentes.

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